Электронный мираж

В октябре текущего года в России произошел прорыв в сфере совершенствования работы государства – от обещаний упростить бюрократическую волокиту был сделан шаг к практическому внедрению электронного правительства. Граждане и юридические лица вскоре будут избавлены от беготни за различными выписками и сведениями – ведомства будут сами обмениваться данными в автоматическом режиме. В первую очередь в этом процессе активно участвуют Федеральная налоговая служба, Федеральное казначейство, Росреестр, Федеральная миграционная служба и Пенсионный фонд. По заверениям чиновников, эти пять ведомств и есть главные хранители необходимой информации.

Правда, теоретически обмен сведениями между федеральными и региональными ведомствами должен был заработать в рамках программы «Электронная Россия», которая закончилась в 2010 году, потом его введение перенесли на 1 июля 2011-го, потом – на октябрь. Тем не менее долгожданный запуск системы межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ) произошел и породил новый всплеск обещаний и рассказов.

Госслужащие вновь очаровывают граждан магией цифр. Так, министр экономического развития Эльвира Набиуллина, комментируя данное событие, поведала, что в период организации процесса межведомственного взаимодействия выяснилось, что из 988 запросов граждан (выписок, которые требовали госорганы) более 311 документов оказались излишними – их, соответственно, упразднили. Также было торжественно обещано, что СМЭВ в ближайшем будущем охватит 61 федеральное ведомство, а вскоре распространится и на регионы, что изменит подход к предоставлению 320 государственных услуг на федеральном и более 13 тыс. – на региональных уровнях.

На страже веры

Поддерживать веру в электронное правительство необходимо, если оценить результаты федеральной целевой программы «Электронная Россия», действовавшей в 2002-2010 годы. По итогам ее реализации произошли лишь улучшения в сфере получения общей информации и бланков заявлений для обращений в ведомства. Не случайно в опросах фиксируется скептическое отношение большинства граждан к электронному правительству. Например, «Корус Консалтинг» в январе 2011 года, опросив 200 руководителей компаний, констатировал, что 90% респондентов убеждены, что электронное правительство в стране находится в зачаточном состоянии.

Внедрение же СМЭВ может вернуть веру в то, что модернизация государственных услуг в России возможна. Причем дело не столько в количестве справок, которые не надо будет собирать (хотя и это важно), сколько в существенном сокращении сроков оказания услуг. Например, электронная система Федеральной миграционной службы позволяет оформить паспорт не за дни, а за минуты. Однако поскольку службе приходится обращаться за сведениями в другие ведомства (например, в ФСБ), процедура выдачи документов растягивается на недели, уточняет Игорь Кравченко, директор департамента разработки ПО компании «Рексофт» (именно она внедряла электронный документооборот в этом ведомстве). Когда же обмен данными будет происходить в автоматическом режиме и СМЭВ заработает в нормальном режиме, сроки сократятся до двух-трех дней. Впрочем, как скоро это произойдет, пока неизвестно.

Снаружи и внутри

Извне система выглядит в целом единой: есть центральный портал, личный кабинет пользователя, перечень услуг и формы обращений в ведомства. Но внутри электронного правительства единообразия совершенно точно нет. «Реальный уровень автоматизации по ведомствам различный. В каких ведомствах есть система, которая в автоматическом режиме может отвечать на запросы, а где для отправки данных необходимо, чтобы сотрудники набирали их вручную, до конца неизвестно», – делится наблюдениями Игорь Кравченко.

Также пока не решен вопрос с «грязной» информацией, то есть содержащей недостоверные сведения (неполные или ошибочные). Министерствам уже дано поручение в короткие сроки разобраться с этой ситуацией.

Но проблема шире – это не только текущее состояние баз данных, но и то, что информационная среда ведомств, даже передовых, неоднородна и состоит из разных систем, которые зачастую соединены лишь посредством человека, который перепечатывает информацию. Ошибки же в базах данных возникают именно при путешествии документов внутри министерств, от районных подразделений к региональным и на федеральный уровень, так как где-то их копируют, а где-то – переписывают.

Конечно, ошибки в базах можно устранить, но если системы в региональных отделениях министерств не изменятся, то новые данные снова станут «грязными». «На федеральном уровне в ведомствах установлены системы дорогие, качественные, они легко интегрируют в себя региональную структуру. Все упирается в вопросы финансирования и политической воли», – поясняет Кравченко. И если процессы развития информатизации не форсировать, региональные подразделения еще год-два будут множить «грязные» сведения о пользователях (такова сегодняшняя скорость включения таких подразделений в единую информационную систему).

Есть и более традиционная проблема электронного правительства – из сферы нормативной поддержки изменений. В прошлом году регионы жаловались, что им сложно переходить на электронный документооборот, поскольку нет законов, прописывающих статус электронного документа (см. «Ожидая е-легитимности», «Эксперт С-З» №25 (471) от 28 июня 2010 года - http://expert.ru/northwest/2010/25/uslugi/). Похожая ситуация и с развитием системы обмена информацией между министерствами: хотя официально этому процессу дан старт, вопрос единого формата данных, который позволяет их автоматизированное использование, не проработан.

Основные нормативные акты есть, закон об оказании услуг в электронном виде принят, статус цифровой подписи определен, разработаны порядок обмена данными и условия обеспечения безопасности хранения персональных сведений. Однако стандарты в сфере справочной информации, описание того, как она должна выглядеть, отсутствуют.

Например, поступает запрос, в котором указывается место проживания некого человека. Но в одном ведомстве адрес записывается в формате «СПб, Садовая, 310», а в другом – «Санкт-Петербург, улица Садовая, дом 310». При этом каждая система воспринимает информацию в соответствии с тем форматом, который в ней принят, то есть в случае взаимодействия между этими условными ведомствами автоматического обмена данными не произойдет, так что их все равно придется сначала преобразовать либо посредством специальной программы, либо вручную. Понятно, что единый стандарт необходим, но пока о работе в этом направлении ничего не известно, а ведомства хранят и проверяют информацию по собственным стандартам.

Отсутствуют стандарты и в сфере документооборота. Есть общее описание, как это должно происходить, но его нельзя преобразовать в требования для систем (в конкретный протокол обмена), замечает Владимир Андреев, президент компании «ДоксВижн» – крупнейшего поставщика решений для органов госвласти в сфере автоматизации документооборота. По факту ведомства и районы используют самописные программы, которые в принципе не интегрируются в общую систему. С этой точки зрения переход к обмену данными на местном уровне, запланированный на 1 июля 2012 года, в том виде, который обещан, очевидно, в полной мере смогут реализовать лишь часть регионов.

По желанию первого лица

На уровне регионов продвижение в сторону электронного правительства воплощено в местных порталах по предоставлению региональных услуг и в сетях многофункциональных центров (МФЦ) по предоставлению государственных и муниципальных услуг. При этом и портал, и центры выполняют роль универсального окна, в случае с МФЦ подразумевающего все же личное присутствие.

Но если заглянуть за фасад, выстраиваемый региональными сайтами и МФЦ, и рассматривать уровень организации документооборота самих региональных служб, вновь всплывут серьезные проблемы с автоматизацией работы. «Есть успешные, сложные проекты автоматизации внутренних процессов местной администрации, но такие случаи крайне редки», – подтверждает Владимир Андреев.

В целом можно выделить два подхода к внедрению электронных госуслуг в регионах, продолжает он. Первый, который правильнее назвать традиционным, – когда внедрение электронного документооборота сводится к модернизации канцелярии, иными словами – то, что было на бумаге, просто переводится в электронный формат. Второй вариант – более продвинутый. Есть примеры, когда строится комплексная система документооборота, действительно автоматизируются управленческая деятельность, устанавливаются финансовые модули, модули управления госпрограммами (федеральными и региональными), а также автоматизируется взаимодействие с гражданами. Но из 56 случаев внедрения документооборота внедрений второго типа максимум шесть, признает Андреев.

Не умеем ходить – полетим

История создания электронных правительств в Европе свидетельствует о том, что в целом это нормальная ситуация, когда сначала автоматизация происходит в рамках отдельных министерств, которые развиваются немного по-разному, а потом происходит их объединение в единую систему, сопровождающееся серьезной модернизацией всех ИТ-систем, рассуждает менеджер проекта «Центр ЕС» Европейского университета в Петербурге Анна Декальчук. Но большинство европейских государств пережили эпоху объединения разнородных ведомственных систем еще в конце 1990-х – начале 2000-х годов. И если тогда на первом месте стоял вопрос оптимизации документооборота, то к середине нулевых годов требования к электронному правительству стали совершенно иными: и прозрачность государственных процессов, и другие моменты, расширяющие общественный контроль за деятельностью государства.

Есть два термина, которые часто путают: e-government («электронное правительство»), куда включается предоставление электронных услуг, и e-governance («электронное правление»), куда входят политические аспекты – возможность более тесного взаимодействия граждан и государства и влияния граждан на работу государства, в частности в сфере принятия законов или финансовых трат. На нынешнем этапе в развитых странах на повестке дня вопросы развития не e-government (здесь у большинства системы устоялись и отлажены), а уже e-governance и даже e-democracy (расширение принципов прямой демократии посредством интернета), отмечает Декальчук. Так, после Лиссабонского договора в ЕС возможна инициация законопроекта гражданами. Если идея собирает более 1 млн электронных подписей, она автоматически поступает на рассмотрение Европейского парламента (на уровне отдельных государств, где существуют аналогичные проекты, планка по количеству подписавшихся ниже).

Российские власти не остались в стороне от европейских тенденций. В текущем году шум вокруг закона «Об образовании» инициировал создание специального портала, который позволял гражданам принимать участие в его редактировании (правда, итог пока непонятен, как непонятно, будет ли этот пример тиражироваться). Многие главы регионов активно осваивают общение с гражданами через социальные сети, что в целом созвучно с европейской парадигмой e-governance. Более того, федеральные проекты тоже в некотором смысле «заражены» новыми веяниями. В ФЦП «Информационное общество», которая стартовала в 2011 году, много фраз о широком общественном контроле, Минсвязи анонсировало программу «Электронная демократия», в Минэкономразвития рассказывают о проекте «Электронный бюджет», который подразумевает единый портал бюджетной системы России, где должны публиковаться в том числе сведения о деятельности всех госорганизаций.

В целом направление движения выбрано верно, и слова, и намерения правильные, но все же хотелось бы, чтобы в итоге не получилось некое попурри из различных начинаний, смесь архаичного способа общения с государством в одних случаях с максимально инновационным в других. Чтобы избежать подобного сценария, необходимо четко проработать схемы взаимодействия на всех уровнях – от местного до федерального – и внедрить единые стандарты на всех стадиях прохождения информации.

"Эксперт Северо-Запад" №41 (537)
Дата публикации - 17 октября 2011 г.

Эксперт Северо-Запад
http://expert.ru/northwest/2011/41/elektronnyij-mirazh/